Взгляд извне
— Людмила Ивановна, в общественном сознании контрольно-счетная палата — это ревизор, который ищет нарушения и выводит всех на чистую воду. Это мнение верное?
— Надеюсь, что нет. По крайней мере, мы делаем всё, чтобы не соответствовать этому персонажу из прошлого. Поиск нарушений для нас не самоцель, а лишь одна из функций. Главная наша задача заключается в том, чтобы каждая бюджетная копейка была потрачена с максимальным эффектом.
Объясню доступней. Институт внешнего государственного (муниципального) финансового контроля за исполнением бюджета явление для России новое, то есть мы не правопреемники вышеупомянутых ревизионных управлений и отделов. Первая палата появилась в 1994 году в Москве. Спустя год образовалась Счетная палата Российской Федерации, а в 1997-м — Контрольно-счетная палата Краснодарского края. И только через тринадцать лет, 21 октября 2010 года, на заседании городской Думы Краснодара было принято решение о создании постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля — нашей структуры.
Наши основные полномочия (всего их более десяти) заключаются в контроле бюджетных средств, муниципального имущества, экспертизе проектов бюджета и муниципальных программ, во внешней проверке отчетов об исполнении бюджета.
— А разве до этого никто не занимался финансовым контролем?
— Конечно, занимались. И сейчас занимаются очень серьезно. Лично я много лет проработала в Департаменте финансов администрации Краснодара — была заместителем директора, начальником контрольно-ревизионного отдела. То есть непосредственно занималась муниципальным финансовым контролем. Но надо понимать, что департамент осуществляет внутренний контроль. Это огромный пласт работы, но она очень специфична и, если можно так выразиться, узконаправленна. Проще говоря, департамент обеспечивает неукоснительное соблюдение закона при исполнении бюджета. Но со временем стало понятно, что одного этого профессионального мнения недостаточно, чтобы увидеть финансовую картину целиком. Необходим еще один взгляд на ситуацию — независимый и внешний контроль.
— А также он является и общественным...
— Контрольно-счетная палата Краснодара образована городской Думой Краснодара, является юридическим лицом и органом местного самоуправления. Таким образом, мы независимый профессиональный орган, осуществляющий финансовый контроль для общества, интересы которого представляют избранные депутаты. Общественные ресурсы должны контролироваться обществом — это нормальный цивилизованный подход, широко распространенный в мире с середины пятидесятых годов прошлого века. Кстати, с сентября 2019 года председатель Счетной палаты РФ в течение трех лет будет председательствовать в международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).
Экспертное мнение
— Что собой представляет Контрольно-счетная палата Краснодара?
— В наш штат входят 33 сотрудника. Председатель, заместитель, три аудитора, начальники отделов и специалисты. Аудиторы возглавляют ключевые направления в работе. Один из них контролирует доходы и муниципальное имущество. Два аудитора работают в сфере расходов: контролируют социально-культурную сферу и строительство, ЖКХ, дорожную деятельность. Для выполнения более узких задач существуют отделы. Например, контрольно-ревизионный отдел, отдел анализа доходов и отдел анализа расходов. Позднее появился информационный отдел и отдел закупок. А за неукоснительное соблюдение закона, юридическую оценку и организационное обеспечение палаты отвечает организационно-правовой отдел.
— По одному этому перечню можно представить масштаб вашей работы...
— Осуществлять финансовый контроль в городе-миллионере иначе нельзя. Для представления городской Думе Краснодара выводов о сбалансированности и реалистичности бюджета мы должны иметь полную картину как о доходах, так и о расходах бюджета (а это более 37 млрд руб.). Кроме того, имущество муниципального образования оценивается в сумму 111,5 млрд руб. — здесь и нежилые помещения, и муниципальное жилье, и земля.
Свою деятельность мы осуществляем с учетом риск-ориентированного подхода, выбираем наиболее значимые и ресурсоемкие направления с наибольшей вероятностью нарушений. В соответствии с законодательством планируем работу самостоятельно, но с учетом предложений главы города, городской Думы Краснодара, прокуратуры.
Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия возглавляют в основном аудиторы, которые формируют команду специалистов. Как правило, в нее входят представители всех отделов. Таким образом, исследуемый предмет — наполнение и расходование бюджета, проекты и так далее — изучается с разных сторон и все эксперты вовлечены в процесс. Следовательно, никто не дублирует функции друг друга, белых пятен на стыке полномочий стараемся избегать, для этого мы исповедуем процессный, а не функциональный подход, разделяющий специалистов по отделам. С 2019 года в нашей палате внедряется проект «Бережливая Контрольно-счетная палата», направленный на непрерывное улучшение рабочих процессов, с помощью инструментария «Кайдзен» мы разбираем коллективно все проблемные случаи, «проблемы» превращаем в «задачи», которые решаем сообща.
Результаты проверок докладываются на коллегии, состоящей из одиннадцати специалистов под моим председательством. Только после всеобщего одобрения мы направляем детальный и полный документ в городскую Думу и главе Краснодара.
— Получается, вы сами себя тоже проверяете?
— Такой многоступенчатый внутренний контроль обусловлен огромным уровнем ответственности. Мы представляем депутатам экспертную оценку возможностей бюджета, на основании которой ими будут приниматься решения по строительству социальных объектов, прокладке дорог, благоустройству, а там речь идет о десятках и сотнях миллионов рублей. У нас нет права на ошибку. Ведь наша цель — на самой ранней стадии установить отклонения от правильного прохождения бюджетного процесса, устранить, откорректировать ситуацию и не допустить нарушений в дальнейшем.
Всё это отражено в Стратегии Счетной палаты РФ, которая впервые была принята в 2014 году, а в 2018-м в нее внесли уточнения. Несмотря на то что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, муниципальными контрольно-счетными органами РФ была воспринята Стратегия Счетной палаты РФ.
В стратегии, утвержденной Союзом муниципальных контрольно-счетных органов РФ (МКСО), сформулированы четыре основные задачи. Первая — способствовать формированию у руководителей муниципалитетов понимания угроз и рисков развития. Вторая — содействовать повышению эффективности управления муниципальными ресурсами, которую можно определить очень просто: желания должны соответствовать возможностям. Третья задача — укрепление культуры публичности и открытости принятия решений. И четвертое — развитие среды добросовестности за счет совершенствования институциональных условий, препятствующих злоупотреблениям.
Не окрик, а предостережение
— Мы постоянно слышим, что денег в бюджете не хватает. В то же время невозможно не заметить беспрецедентные объемы социального, дорожного строительства, благоустройства. Эти проекты вы тоже проверяете?
— Конечно. Мы знаем обо всём, что делается в Краснодаре. Что касается активизации в дорожном и социальном строительстве, она стала возможной благодаря национальным проектам, которые сопровождаются федеральными деньгами. Это очень хорошо, но есть определенное условие: не сдал объект в назначенный срок — возвращай деньги. То есть, к примеру, на строительство школы выделили миллиард рублей. Здание построили, а при сдаче в эксплуатацию выяснилось, что часть двора находится на земельном участке физического лица. Значит, школу в эксплуатацию в срок не введут, да еще и часть произведенных расходов будет взыскана федеральным бюджетом. А это катастрофа для любого муниципалитета.
Чтобы такого не случилось, мы и осуществляем контроль каждого объекта еще до того, как его начнут строить, и вплоть до введения в эксплуатацию: проверяем наличие проекта, разрешительной документации, соблюдение сроков и многое другое. Если находим, что возможны какие-то проблемы, сразу сигнализируем о рисках. Таким образом, еще на стадии принятия решения по проекту глава города и депутаты имеют полную картину по каждому объекту. Этот подход абсолютно оправдан и, можно сказать, выстрадан.
— Были прецеденты?
— Не прецеденты, а явление. У нас в стране больная тема — незавершенное строительство. По данным Счетной палаты РФ, речь идет о более девяти тысячах «проблемных» объектов незавершенного строительства с объемом вложений около 1,5 трлн рублей (около тридцати процентов от всего объема незавершенного строительства). Это долгострои и брошенные объекты, на которые безрезультатно потрачены бюджетные средства. Это сейчас строят только при наличии земли и утвержденной проектно-сметной документации, при гарантии, что объект будет доведен до логического завершения, а раньше такого строгого контроля не существовало, и бывало, что построенный под ключ объект годами не могли ввести в эксплуатацию. Вот для того, чтобы подобного не случалось, впредь мы и изучаем каждый проект чуть ли не под микроскопом.
— В списке ваших полномочий значится и контроль за доходами бюджета. А здесь вы чем можете помочь? Ведь сбором денег в казну занимаются налоговики.
— Бюджет наполняется не только за счет налогов. Есть и неналоговые доходы: арендные платежи, сборы и еще целый ряд статей дохода. Но вы совершенно правы, мы не занимаемся непосредственно пополнением бюджета. Наш функционал иной, но очень важный: мы ищем резервы в доходной части бюджета. Один пример: в 2012 году мы предложили главе города повысить земельный налог. Причина не в непомерных аппетитах, а в целесообразности. Просто на тот момент земельный налог в Краснодаре был самым низким в стране. Нас услышали и в итоге дополнительно привлекли в бюджет 1,4 миллиарда рублей. Потом мы инициировали индексацию арендной платы муниципального имущества по жилому фонду, так как она тоже годами не пересматривалась, и, когда стали изучать вопрос, выяснили, что город сдает свое имущество едва ли не в убыток себе. Таких предложений было много, и все они имели положительный эффект для бюджета, а следовательно, и для всего Краснодара и его жителей.
— У вас первый круглый юбилей, а это всегда повод подвести определенные итоги. С чем вы пришли к своему десятилетию?
— Мы решили выпустить буклет о нашей деятельности (кстати, он опубликован на нашем сайте), ждали гостей — заседание президиума МКСО, приуроченное к нашему юбилею, должно было состояться в Краснодаре в октябре 2020 года, но пандемия отодвинула это мероприятие на более поздний срок. А если говорить о том, что сделано, то в первую очередь я горжусь нашим коллективом. Это настоящие профессионалы, которые преданы своему делу и, что самое главное, любят наш город. Может, это прозвучит как-то пафосно, но именно любовь к Краснодару является для нас главным стимулом в работе. Мы хотим, чтобы наш город становился всё красивее, комфортнее, лучше, и стараемся, чтобы каждый рубль шел на его благо.
Мы постоянно учимся, перенимаем опыт, адаптируем под местные условия новации коллег. Надеюсь, в свою очередь и они у нас немало почерпнули, потому что мы абсолютно открыты и для них, и для жителей Краснодара. Общественный контроль для того и создан, чтобы люди знали, на какие цели идут народные деньги.